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Rebuilding of States

Post-Conflict: Rebuilding of States
Völkerrechtliche Aspekte der Wiederherstellung von Staatlichkeit nach Konflikten

Die Wiederherstellung von Staatlichkeit nach Konflikten ist ein Phänomen, dem eine stetig steigende Aufmerksamkeit der internationalen Gemeinschaft zuteil wird. Als früheste und gleichzeitig auch erfolgreichste Beispiele für die Wiederherstellung von Staatlichkeit gelten Deutschland und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg; alle späteren Engagements haben sich zumindest de facto mehr oder weniger hieran zu messen. Erst Ende Juli 2007 wurde vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die derzeit jüngste Rebuilding-Mission, die Darfur-Mission UNAMID, beschlossen.

Die Gründe für die Notwendigkeit eines internationalen Engagements in einem Staat können mannigfaltig sein. Vornehmlich ist hierbei an die Situation der failed States zu denken, in denen der Zerfall von inneren Strukturen die staatliche Ebene zum nahezu vollständigen Erliegen gebracht hat. Ebenso sind die Gründe aber auch in einem Wechsel der Herrschaftsgewalt mit dem Entstehen eines Machtvakuums, in einem seitens einer Regierung nicht mehr kontrollierbaren Bürgerkrieg, in der Unfähigkeit oder fehlenden Bereitschaft zur Durchsetzung der Rule of Law oder in den Folgen einer militärischen Intervention zu verorten, also in einer früheren Stufe des Zerfallsprozesses. Diese Prozesse können sich sowohl auf ganze Staaten als auch auf kleinere Einheiten unterhalb der nationalen Ebene erstrecken.

Zu den derzeit umfangreichsten und in der Öffentlichkeit auch präsentesten Rebuilding-Projekten zählen die Engagements der Staatengemeinschaft bzw. einzelner Staaten in Afghanistan und dem Irak sowie in Bosnien und dem Kosovo. Doktoranden am Lehrstuhl Epping haben diese vier Fälle jeweils in Dissertationen aufgearbeitet. Ziel des Projekts war die Darstellung, Untersuchung und völkerrechtliche Bewertung von Lösungswegen zur Wiederherstellung von Staatlichkeit. Anhand der genannten Beispiele sollte aufgezeigt werden, wie auf die Auflösung von Staatlichkeit reagiert wurde oder hätte reagiert werden müssen.

Im Ergebnis sollte der Politik und Öffentlichkeit ein Forschungsergebnis präsentiert werden, das eine größere Rechtssicherheit bei der Entscheidung über zukünftige Beiträge der deutschen Außenpolitik in Situationen der Wiederherstellung von Staatlichkeit nach Konflikten ermöglicht. Da eine solche Politik nur auf der Basis des Völkerrechts schlüssig formuliert werden kann, galt es zu prüfen, inwieweit in bisherigen Fällen völkerrechtliche Vorgaben berücksichtigt wurden bzw. eine Weiterentwicklung dieser stattgefunden hat, die zukünftig in die Entscheidungen einzubeziehen sind.

Durch die Aufarbeitung der vier genannten Fälle konnten die in der deutschen Völkerrechtswissenschaft bestehenden Lücken in der Erforschung von Rebuilding-Maßnahmen damit teilweise geschlossen werden.

Alle Fallstudien belegen die überragende Wichtigkeit einer unstreitigen Legitimation aller internationaler Engagements in Nachkonfliktsituationen. Rechtssicherheit und Rechtmäßigkeit gewährleisten Akzeptanz der Maßnahmen durch die betroffenen Bevölkerungen, schaffen ein Klima der Bereitschaft zur Mitarbeit und wirken sabotierenden Einflüssen entgegen. Sie ermuntern die beteiligten Nationen, angemessene finanzielle und personelle Ressourcen zu stellen, und darüber hinaus andere Staaten und auch NGOs, sich durch eigene Projekte in den Aufbauprozess einzubringen. Nicht nur die Glaubwürdigkeit der sich engagierenden Akteure wird damit unterstrichen, sondern auch die Verlässlichkeit der Missionen, da rechtswidrige Engagements stets von einer übereilten Beendigung bedroht sind.

Weiterhin bedarf es klar umrissener und eindeutiger Mandate, um die verschiedenen Maßnahmen der verschiedenen Akteure inhaltlich voneinander abgrenzen zu können. Dies ist umso wichtiger, sobald nicht durch den Sicherheitsrat legitimierte Missionen versuchen, sich in das Gewand der Legitimität anderer Mission zu kleiden, bzw. wenn andere Missionen durch die Partizipation an missionsfremden Aktivitäten ihren Legitimationsvorteil verlieren. Insbesondere in Afghanistan, wo eine Vermischung zwischen ISAF und OEF zu befürchten bzw. bereits zu beobachten ist, droht ein hierdurch bedingter Rückzug solcher beteiligter Staaten, die der Terrorbekämpfung der Vereinigten Staaten kritisch gegenüber stehen. Ebenso ist die Notwendigkeit der Aufgabentrennung hinsichtlich militärischer und ziviler Aspekte einer Mission zu betonen.

Die Einbeziehung lokaler Kräfte in die Wiederaufbauprozesse stellt das Fundament einer eigenständigen Gestaltung der Geschicke der betroffenen Gesellschaften dar. Der Begriff des sog. „local ownership“ ist aber nach wie vor von enormen Unsicherheiten geprägt. So stellt sich die Frage, wer besitzen soll. Lokale Eliten? Eventuell noch alte Kräfte, die den zurückliegenden Konflikt überdauert haben? Die Bevölkerung in ihrer Gesamtheit? Und was soll überhaupt besessen werden? Der unklare Inhalt des Begriffs macht ihn offen für weit reichende Interpretationen und damit zum Instrument externer Interessenpolitik.

Jedes Post-conflict-Engagement bedarf einer im Idealfall im Voraus, spätestens aber in einem frühen Stadium der Missionsdurchführung formulierten Exit-Strategie. Sie wirkt auf zweifacher Ebene: zum einen gegenüber den betroffenen Staaten, die teilweise massive Einschränkungen ihrer Souveränität und Gebietshoheit hinnehmen müssen, und zum anderen gegenüber den externen Akteuren, die sich auf ein oftmals jahrelanges Engagement einlassen. Die Missionen werden durch Exit-Strategien klar konditioniert und bieten damit Verlässlichkeit. Die klare Position der Internationalen Gemeinschaft zur UNTAET und die eindeutige Zielrichtung des Mandats – gerichtet auf die Erlangung vollständiger Souveränität Osttimors – mögen mit dazu beigetragen haben, dass die Mission ganz überwiegend als Erfolg angesehen wird. Gerade im Vergleich zur UNMIK, die materiell einen ähnlichen Auftrag zu erfüllen hatte und noch hat, zeigen sich jedoch massive Unterschiede.

Gleichwohl haben sich die Zeiträume internationalen Engagements zum Teil als zu kurzfristig bemessen erwiesen, sodass überhastete, nicht hinreichend vorbereitete und damit letztlich falsche Entscheidungen getroffen wurden. In Bezug auf den Irak ist insoweit insbesondere die Auflösung der irakischen Militär- und Sicherheitsorgane zu nennen, die nicht durch neue, demokratische Streitkräfte ersetzt werden konnten und so ein erhebliches Sicherheitsvakuum schufen. Auch die von der Besatzungsmacht geduldete bzw. sogar geförderte Föderalisierung des Landes ist angesichts der Fragilität der irakischen Staatlichkeit als fehlerhaft einzustufen. Dem gegenüber spiegelt die – insoweit angemessene – Langfristigkeit des UNMIK-Mandats die humanitäre Verpflichtung der Interventionsmächte wider.

Eine zentrale Leistung der vier Projektarbeiten ist die Identifizierung des rechtlichen Rahmens, in dem sich die jeweiligen Missionen bewegen bzw. hätten bewegen müssen. Hier ist insbesondere die anfängliche Bindung der Koalitionstruppen im Irak an das vom humanitären Völkerrecht geregelte Besatzungsrecht zu nennen. Weiterhin konnte die Bindung der Vereinten Nationen an den gewohnheitsrechtlichen Besitzstand hinsichtlich der Menschenrechte und der Rule-of-Law-Standards nachgewiesen werden. Gleiches gilt für an den State-building-Maßnahmen beteiligte militärische Kräfte, bei denen es sich nicht um Organe der Vereinten Nationen, sondern um rechtlich den jeweiligen Entsendestaaten zuzurechnendes Personal handelt. Insgesamt können in dem Zusammenspiel von internationalen Menschenrechten, dem Selbstbestimmungsrecht der Völker sowie der staatlichen Souveränität die rechtlichen Grenzen von Rebuilding-Missionen verortet werden.

Daraus folgt nicht zuletzt die Notwendigkeit der Schaffung von Kontrollmechanismen – sowohl solcher, die missionsintern Kontrolle ermöglichen, als auch und vor allem solcher, die von den betroffenen Personen der jeweiligen Territorien angerufen werden können. Dies gilt in besonderem Maße für UNMIK als Quasi-Regierung. Aber auch im Hinblick auf die jüngsten Berichte zu den Blackwater-Skandalen im Irak zeigt sich die Dringlichkeit dieses Aspektes.

In der deutschsprachigen wissenschaftlichen Diskussion wird die Thematik des Rebuilding of States nach wie vor von politologischen und friedenswissenschaftlichen Untersuchungen dominiert. Es herrscht ein ausgesprochener Mangel an völkerrechtlichen Darstellungen. Insofern ist es nicht verwunderlich, dass zuweilen der Eindruck vermittelt wird, die Reaktionen der Staatengemeinschaft auf Konflikte seien ausschließlich politisch determiniert und das Völkerrecht spiele dabei keine Rolle. Dem Völkerrecht wird vielfach eine politische Gestaltungswirkung schlechterdings abgesprochen. Auch reduziert sich die Betrachtungsweise des Völkerrechts zunehmend auf den Aspekt der mangelnden gewaltsamen Erzwingbarkeit, was letztlich zu einer Leugnung der Existenz einer internationalen Rule of Law führt. Dahinter stehen vielfach Zweifel an der generellen Leistungsfähigkeit des Völkerrechts und/oder ein verständlicher Frust über die Opfer, die aufgrund von Konflikten z.B. in failed oder failing States fortwährend zu beklagen sind.

Unbestritten stellt der Zerfall von Staatlichkeit gerade für das Völkerrecht eine enorme Herausforderung dar. Die hier vorgestellten Analysen spiegeln diese Probleme in unterschiedlichem Maße wider und verdeutlichen, dass die Staatengemeinschaft bislang nur von Fall zu Fall auf akute Herausforderungen reagierte, ohne dass ein im Detail durchdachtes völkerrechtliches und umfassendes Handlungskonzept vorgelegen hätte. Dennoch – und auch dies haben die Fallstudien gezeigt – ist das Völkerrecht nach wie vor berufen und auch in der Lage, den Verkehr der Staaten untereinander umfassend und eingehend zu regeln.

Das Projekt wurde von der Deutschen Stiftung Friedensforschung gefördert. Beteiligt ist neben der Juristischen Fakultät der Leibniz Universität Hannover das Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht

  • Völkerrechtliche Aspekte defektiver Staatlichkeit, in: Volker Epping und Hans-Joachim Heintze (Hrsg.), Wiederherstellung staatlicher Strukturen in Nach-Konflikt-Situationen, Berlin 2007, Berliner Wissenschafts-Verlag, S. 9-23.
  • Das Kosovo und das Selbstbestimmungsrecht der Völker, in: Eckart Klein, Stefan Ulrich Pieper und Georg Ress (Hrsg.), Rechtsstaatliche Ordnung Europas, Gedächtnisschrift für Albert Bleckmann, Köln 2007, Carl Heymanns, S. 127-144.
  • Völkerrechtliche Aspekte der Wiederherstellung von Staatlichkeit in Nachkonfliktgesellschaften, in: Die Friedens-Warte 83 (2008) S. 25-43.
  • Ius post bellum – Völkerrechtliche Grauzone und Flickenteppich, in: Andreas Fischer-Lescano, Hans-Peter Gasser, Thilo Marauhn und Natalino Ronzitti (Hrsg.), Frieden in Freiheit – Peace in liberty – Paix en liberté, Festschrift für Michael Bothe zum 70. Geburtstag, Baden-Baden 2008, Nomos, S. 65-79.
  • Rebuilding of States – Failed States ante portas? In: Volker Epping und Hans-Joachim Heintze (Hrsg.): Schaffung geordneter Staatlichkeit nach bewaffneten Konflikten. Köln, München: Carl Heymanns, 2009. S. 1–10.
  • Globalisation and Statehood. Ius post conflict and the question of the political constitutive power of public international law. In: Stephan Hobe (Hrsg.): Globalisation – the State and International Law. Stuttgart: Franz Steiner, 2009. S. 109–112.

In diesem Themengebiet werden folgende Dissertationen betreut:

  • Gunkel, Sophie
    Post-conflict: Rebuilding of States – Sudan

Des Weiteren wurden zu diesem Themengebiet folgende Dissertationen betreut:

  • Liebach, Ingo
    Die unilaterale humanitäre Intervention im »zerfallenen Staat« (»failed State«). Carl Heymanns: Köln, München 2004.
  • Pfarr, Frauke Valeska
    Post-Conflict: Wiederherstellung von Staatlichkeit – Völkerrechtliche Aspekte des Nationbuilding in Afghanistan. Carl Heymanns Verlag: Köln, München 2008.
  • Reschke, Brigitte
    Post-Conflict: Wiederherstellung von Staatlichkeit – Völkerrechtliche Aspekte der Friedenssicherung im Irak. Carl Heymanns Verlag: Köln, München 2008.
  • Wierse, Kerstin A.
    Post-Conflict: Peacebuilding im Kosovo – Die internationale Verwaltung von Territorien als Methode des Peacebuilding. Carl Heymanns: Köln, München 2008.

Weitere Veröffentlichungen von Lehrstuhlangehörigen:

  • Blatt, Henning
    Nach dem Konflikt: Strategien und ihre Implementierung. In: Volker Epping und Hans-Joachim Heintze (Hrsg.): Schaffung staatlicher Strukturen nach bewaffneten Konflikten. Köln, München: Carl Heymanns, 2009. S. 127–155.